oi 因这些错误认识和做法造成的党内法规调整范围非理性扩大是非常有害的，不仅使党内法规在国家治理体系中的正确定位发生偏离，妨碍国法对相关事项作出规范调整，更损害了党规与国法二者的权威，明显违背坚持依法治国和依规治党有机统一的基本要求。
(108)潘波：《制定行政法总则时机已成熟》，载《法制日报》2019年11月8日第5版。(101)See Jeremy Waldron,The Dignity of Legislation,Cambridge University Press,1999,p.9.(102)See James Gordley,European Codes and American Restatements:Some Difficulties,81 Columbia Law Review 140,156(1981).(103)王贵松：《我国行政法法典化路径》，载《法治日报》2021年2月26日第5版。
(101)(一)法典的可接近性与教育功能有关行政法法典化必要性、可行性的论证，学者们多从缺乏整体的法典难以有效而系统规范行政权、建设法治政府、实现国家治理能力与治理体系的现代化等层面阐释，而事实上法典化具有民主性的重要导向，即通过法典化可方便公众接近和使用法律，理解行政法的框架体系。(85)参见赵宏：《基本原则、抽象概念与法释义学——行政法学的体系化建构与体系化均衡》，载《交大法学》2014年第1期，第110页。修改国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法。(62)最后，体系性思维的功能并不在于终结理论或者实践发展，其仍然需要通过持续的外部观察加以不断修正，开放的特征使得其持续思考法律价值与实践要素，不断强调整体思考与个案推论(问题导向)之间的互动。而2015年《肯尼亚公正行政行为法》同样是对2010年该国宪法第43条中的可司法性权利加以落实的表现。
然而，法典化的内涵并未能完全达成一致。(109)再次，民主性导向的法典拥有教育的功能。要循序渐进，适应现代化进程建立健全党内法规体系。
之所以会出现以上种种政治考量的淡化泛化异化问题，主要在于一些党员、干部政治意识不强、政治站位不高、政治能力不足，对党内法规的政治属性认识不深刻，对党内法规的两个重大作用把握不到位。制定者无视规律的硬约束，恣意妄为，跟着感觉走，拍脑袋决策。党的领导核心地位和依规治党方式，决定着党规之治必然位居治理枢纽、面向国家治理发力。同时，就规范党的建设活动制定党内法规而言，不宜简单强调纵向到底、横向到边，不必事无巨细都去立规，而应抓大放小，可以将规范细枝末节事项的任务交由各级党组织特别是基层党组织制定内部规章制度来解决。
有的是匆匆然，急躁冒进，片面追求立规进度和数量，在制度建设上搞所谓大干快上，奢望一蹴而就、毕其功于一役，热衷于标新立异制造轰动效应，疏于对标对表而抢跑越权，制度规定要么层层加码要么层层缩水，甚至搞制度政绩工程、形象工程。因此，科学确定党内法规调整范围，应当放眼整个治理体系找准党规之治坐标定位，坚持有所为有所不为，该为则必为不该为则决不为，科学把握党内法规与其他制度的分工协作关系，既要避免缺位缺席，又要力戒越位越界，在合适范围内发挥党内法规应有作用。
(12)习近平总书记指出：党中央制定的理论和路线方针政策，是全党全国各族人民统一思想、统一意志、统一行动的依据和基础。中国之治涉及推进中国特色社会主义事业方方面面，涵盖改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军，实现中国之治、创造世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹绝非易事，而我们却实现了。这道方程式的复杂之处在于，由于党是领导核心，处于长期执政地位，因此党内法规制度建设势必事关改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军方方面面。第二，制定时机必须适当。
党内法规制度建设贯穿党的建设各方面之中，这不仅使得建章立制活动嵌入党的各方面建设之中而非置身其外，从而保证了党内法规制度安排契合党的建设各方面规律特点，而且据此形成了一个覆盖党的建设各方面的党规之治网络，并以制度体系本身的内在统一性保证党的建设各方面协调一致。(53)在有规可依、有章可循问题基本得以解决之后，加强党内法规制度建设要以供给侧结构性改革为主线，推动党内法规提质增效赋能。加强新时代党内法规制度建设，摆在第一位的是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，从中汲取真理力量以赋能党内法规。检视实践，一些党员、干部政治意识不强的问题在党内法规制度建设领域也有反映，⑩因此要警惕在起草或制定党内法规过程中存在游离、偏离甚至背离政治大局的问题。
(48)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。建章立制事关根本和长远，立规不正之风危害甚巨，我们要坚决将其拒于门外，严格按照党内法规制度建设规律建章立制。
(43)《列宁选集》第2卷，人民出版社2012年版，第428页。必须以铸牢中华民族共同体意识为新时代党的民族工作的主线。
这不是谦虚，而是因为那样写不适当，不合理，不科学。将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法，载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程，健全党对这些组织实施领导的制度规定，确保其始终在党的领导下积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出：党要管党、从严治党，是党的建设的一贯要求和根本方针。正是由于不同制度各展其长、相得益彰，各类制度相辅相成、相互促进，因此整个治理体系才能有机统一、形成制度保障合力。立规的动力与阻力关系、有利条件与制约条件关系。最后一个自然段集中阐明党的领导和执政的方针原则，明确中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势
《修订草案》从而建构了地方人民政府、国务院部门、垂直领导行政机关、地方人民政府特定工作部门共同行使行政复议权的多元行政复议机关体系。具体而言，可从以下几个方面进一步完善《修订草案》关于行政复议范围的规定：第一，用行政争议概念替代行政行为概念确定行政复议范围。
在学理层面，行政行为虽然是行政法学的核心概念，但学界对这一概念的内涵存在很大认知差异，[8]这些因素使得实践中不少行政活动是否属于行政行为充满争议，难以获得救济。第二，总则中增加一条，规定村民委员会、行业协会等组织对其成员作出的部分行为属于行政复议案件范围，将部分社会行政活动纳入行政复议范围。
三是事实不清、证据不足，经行政复议机关调查取证后查清事实和证据的。6月18日《中华人民共和国行政复议法（修订草案）（二次审议稿）》（以下简称《修订草案二次审议稿》）对外公布，共计7章、87条，对行政复议制度作了进一步完善。
第四，重新定位行政复议听证制度的属性，细化具体制度规定。与行政诉讼相较，行政复议有更大空间去实现社会治理意义上的个案实质化解。《修订草案》关于履行决定的规定仍有完善空间。但是，在立法层面，《行政诉讼法》虽然使用了行政行为概念，却未对这一概念的内涵作出立法规定。
另一方面通过程序公正让双方当事人和社会认同复议处理结果。此外，行政复议委员会机制还能够减轻复议机关处理重大疑难案件的压力。
但是，《修订草案》及二次审议稿都没有对如何进行调解作细化规定，直接跳到对行政调解书效力的规定，不利于充分发挥行政复议在实质化解行政争议方面所具有的独特优势。第二，复议范围仍局限于国家行政，不包含社会行政。
二、行政复议的行政属性与确立更宽泛的行政复议范围复议范围的宽窄直接影响能够进入复议渠道解决的行政争议类型与数量，因而复议范围修订与主渠道定位中的整体数量要求密切关联，复议范围越宽，能够进入复议渠道的案件类型就越多，案件数量就有可能更多。《修订草案》第1条立法目的条款中增加规定发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，将中央确立的行政复议作为化解行政争议主渠道的政策定位转化为立法目的。
在行政复议决定体系中，履职决定能够直接形成行政法律关系，变更决定能够直接调整已经形成的行政法律关系，充分发挥这两类决定的作用，对于在行政复议中实现个案中实质化解行政争议意义重大。但是，由于部分在线纠纷解决活动难以通过法律规范解释适用传统线下诉讼法律规范，有必要在基本立法中为其提供合法性基本依据。作为来自行政系统的救济机制，程序高效、便捷，成本低，通常被认为是行政复议较之行政诉讼所具有的独特优势。《修订草案》关于复议听证制度的规定过于简单，欠缺基本的制度要素规定，需要对听证主持人和听证员的各自权利义务、复议听证步骤、听证过程是否公开进行、申请人和被申请人在听证中的权利义务、听证结束后如何处理等一系列重要事项作出明确规定。
除前款规定以外的行政复议案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。例如，福建省司法厅发布的10个实质化解行政争议典型案例中，有8个与土地征收补偿、海域使用补偿等相关，占比80%。
综上，有必要发挥行政复议的行政优势，在行政复议中实现对行政争议的全覆盖，让未能进入行政诉讼渠道的行政争议，得以进入行政复议予以解决。行政复议是在行政系统内部化解行政争议的机制，复议机关与原行政行为机关之间存在上下级组织关系，造成这一机制在化解争议时，存在中立性较弱、社会对其公正性认同度不及司法系统等天然不足，需要对这一缺陷进行补强，从而能够增强申请人对复议结果的认同，更好地在个案中实质化解争议，更好地发挥复议主渠道的功能定位。
该规定将复议决定书的公开与被申请行政复议行政行为的公开相关联，且未对公开平台、公开方式、公开内容等作出明确规定，有待行政复议法实施条例进一步予以明确。被赋予化解行政争议主渠道重任的行政复议，如果要满足主渠道定位中的整体数量要求，客观上需要加强在线化解行政争议的努力，以加快审理复议案件的效率。
